Procedimiento administrativo común

Hola lector el tema que hoy nos ocupa, es el procedimiento administrativo. Como siempre hago, lo primero es determinar, lo que yo llamo “material” a utilizar o régimen jurídico del procedimiento administrativo.

De una forma más sencilla, las normas de derecho administrativo, que voy a utilizar para el estudio de este tema en concreto.

Régimen jurídico del procedimiento administrativo

Artículo 105, b de la Constitución española.

Título IV de la ley 39/2015 del procedimiento administrativo común a las administraciones públicas.

¿Qué es el procedimiento administrativo?

Es la sucesión de actos encaminados a la producción de un acto administrativo, favorable o de gravamen para el administrado. De acuerdo con una ordenación preestablecida por el ordenamiento jurídico.

Si bien este es un concepto de procedimiento administrativo, resulta más practico acudir al concepto normativo o legal, y este lo encontramos en la constitución española, en el artículo 105, b, que dice así.

La ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos.

Bien es cierto que este concepto es traído en función del resultado (el acto administrativo) además, el legislador constitucional, introdujo la referencia al procedimiento administrativo, principalmente, para hacer una reserva de ley en esta materia.

Pero no hay otro concepto de procedimiento en nuestro ordenamiento jurídico y yo como soy muy positivista, jurídicamente hablando, me quedo con este.

Las partes en el procedimiento administrativo

En el procedimiento administrativo, de un lado como parte necesaria, siempre va a estar la administración pública. Además de parte necesaria, estará está representada por un órgano administrativo. Que va a ser el que dicte el acto administrativo que ponga fin al procedimiento.

Pero es que esta parte necesaria en el procedimiento, esta es la diferencia fundamental con el proceso contencioso administrativo, resuelve y es parte activa en el procedimiento.

Cosas de las prerrogativas de la administración y la autotutela. Digamos que es juez y parte, en definitiva.

Del otro lado se constituye como parte el interesado en el procedimiento administrativo o el afectado por el procedimiento administrativo.

La ley 39/2015 entiende por interesados en el procedimiento, a estos sujetos.

• Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
• Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
• Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
• Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

Interesados que además tienen una serie de derechos en el procedimiento, como puedes ver aquí.

Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo.

Derechos de los interesados en el procedimiento administrativo sancionador.

Fases del procedimiento administrativo

El procedimiento consta de cuatro fases diferenciadas. El inicio del procedimiento, la instrucción, ordenación del procedimiento y la terminación.

No pocos autores incluyen la ordenación como una parte de los actos de instrucción del procedimiento administrativo.

Bajo mi punto de vista, es un error, porque ordenar un procedimiento, es la realización de los actos necesarios, por parte del órgano administrativo, para que el procedimiento llegue a buen fin. Esto es, el acto administrativo que corresponda.

Sin embargo, instruir es la realización de los actos necesarios, por las partes interesadas en el procedimiento y la propia administración, para que el órgano administrativo se instruya adecuadamente sobre cada una de las pretensiones.

Inicio del procedimiento administrativo

El inicio tal y como recoge la Ley 39/2015, se puede iniciar de oficio o a solicitud del interesado.

Inicio de oficio

Este tipo de iniciación del procedimiento se produce cuando, el órgano administrativo tiene conocimiento de algún hecho, que en virtud del ordenamiento jurídico requiere el inicio del procedimiento.

El ejemplo clásico sería una infracción administrativa, tipo exceso de velocidad.

Inicio a solicitud del interesado

Este tipo de inicio se da en procedimientos en los que el administrado, interesa la participación en procedimientos de concurrencia competitiva (una oposición o un procedimiento de adjudicación de contrato administrativo), la solicitud de algún derecho favorable al administrado (una subvención) o el cumplimiento de una obligación (una licencia de obras o apertura de un local abierto al público).

Las solicitudes deberán contener:

• Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
• Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
• Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
• Lugar y fecha.
• Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
• Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación.

En el caso de procedimientos administrativos, que tengan impresos normalizados, el administrado tiene la obligación de cursar la solicitud en este impreso normalizado.

Ordenación del procedimiento

Hay una serie de actuaciones, que como he dicho anteriormente ordenan el procedimiento, para que este llegue a buen término.

Son los siguientes:

Expediente administrativo

El procedimiento administrativo una vez iniciado adopta la forma de expediente administrativo.

La ley 39/2015 define el expediente administrativo como.

El conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

Como ves el expediente administrativo actuación dirigida a ordenar el procedimiento.

Impulso del procedimiento

Los procedimientos administrativos se impulsan de oficio, pero no hay que confundir conceptos. El procedimiento, aunque no haya sido iniciado de oficio, se impulsa de oficio.

Quiere decir que la administración en todos los procedimientos administrativos debe impulsarlos de oficio, para que estos no queden “olvidados”. Esta obligación de impulso está íntimamente relacionada, con la obligación que tiene la administración de resolver.

Principio de concentración

Es te principio va dirigido, a ordenar también el procedimiento administrativo. Consiste en concentrar en un solo acto, todos los trámites que por su naturaleza sean, susceptibles de concentración administrativa.

Cumplimiento de trámites administrativos

Los trámites que deban cumplir los administrados, la ley de procedimiento administrativo común da un plazo genérico de diez días, a partir del día siguiente al de la notificación. Salvo en los casos en los que la norma específica que regule el procedimiento en concreto dé otro plazo.

Instrucción del procedimiento administrativo

Como he comentado antes la instrucción sirve para instruir al órgano administrativo, digamos en la formación de su voluntad, en el momento de resolver.

La ley de procedimiento administrativo define los actos de instrucción, de una forma muy clarificadora en el artículo 75.1.

Esa forma de instruirse es a través de las siguientes actuaciones:

Alegaciones

Las alegaciones se pueden realizar por el interesado, en cualquier fase del procedimiento, siempre que sea en fase anterior al trámite de audiencia.

Además, estas alegaciones (como dice la ley 39/2015) tienen que tomarse en cuenta por el órgano administrativo en el momento de resolver.

Esto último es importante, pues la obligación de resolver, que tiene la administración, implica resolver en tiempo, en forma y en contenido. Pues la resolución debe pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensiones, alegaciones, medios de prueba, informes, etc.

Es decir, estos actos de instrucción que estás viendo son fundamentales para la resolución administrativa.

Prueba

La práctica de la prueba es la actividad que se lleva a cabo dentro del procedimiento administrativo, para aclarar o probar los hechos que sean objeto de controversia.

La actividad probatoria se da más, en los procedimientos administrativos sancionadores, y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.

Un ejemplo muy clarificador de esto son los procedimientos exigencia de responsabilidad patrimonial a una administración sanitaria, pues la actividad probatoria se dirigirá a demostrar que la atención sanitaria fue negligente.

La ley 39/2015 nos remite a la Ley de enjuiciamiento civil, para que sean utilizados los criterios de valoración de la prueba de esta ley, en el procedimiento administrativo.

Informes

Normalmente los informes son emitidos por otros órganos de la administración, especializados en razón a la materia que se trate en el procedimiento.

Es importante tener en cuenta que estos informes emitidos por otros órganos de la administración, no se consideran actos administrativos, pues no expresan la voluntad del órgano, sino una valoración de unos hechos, o valoración técnica de alguna circunstancia que concurra en el procedimiento.

Por tanto, estos informes no son recurribles al menos en vía administrativa.

Participación de los interesados

Bajo este título la ley 39/2015, incluye la audiencia al interesado y la información pública.

Audiencia al interesado en el procedimiento administrativo

La audiencia al interesado es un trámite obligatorio, salvo en los procedimientos en los que no se hayan tenido en cuenta otros hechos o informes, que los aportados por los interesados.

El momento para realizar este trámite es en cualquier momento anterior a la propuesta resolución y siempre posterior a la terminación de los actos de instrucción.

Este trámite consiste en poner de manifiesto el expediente administrativo, para que este pueda realizar las alegaciones que considere.

Información pública

Este trámite al igual que el de audiencia consiste en poner de manifiesto lo actuado, la diferencia con la audiencia está en que en este las alegaciones y la puesta de manifiesto, está abierta a cualquiera ciudadano que pueda verse afectado en sus intereses por la resolución por parte de la administración.

El trámite de información pública se acuerda de oficio, por el órgano administrativo cuando este considere que puede haber una pluralidad de interesados afectados por la resolución.

No obstante, existen muchos procedimientos en los que su normativa específica, así lo exigen. Es el caso de la declaración de impacto ambiental.

Existen muchas obras públicas o privadas, que necesitan de esta declaración, para que el proyecto pueda salir adelante. Bien en esta declaración, que no es más que un procedimiento administrativo, es obligatorio el trámite de información pública.

Finalización del procedimiento administrativo

Una vez hemos pasado por el inicio y la instrucción del procedimiento, lo que toca es la finalización.

La ley de procedimiento administrativo común, en el artículo 84, nos da las formas de terminación de un procedimiento, y son las siguientes.

Terminación por resolución

La resolución no es más que el acto administrativo, no me voy a detener más en el acto administrativo pues de esto ya escribí en otro artículo.

? Si quieres saber más sobre los actos administrativos

Lo importante es saber los requisitos de contenido que debe tener la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo, son estos.

Congruencia de la resolución. Se habla de congruencia de un acto administrativo cuando este es congruente con las pretensiones formuladas por los interesados (lo que piden).

Motivación. No solo debe haber un nexo directo entre las pretensiones y la resolución (congruencia). Además, estas deben estar motivadas en base a medios probatorios, informes o el ordenamiento jurídico (instrucción).

De lo contrario el acto administrativo incurriría en vicio de anulabilidad.

Terminación del procedimiento administrativo por desistimiento y renuncia

Esta es una forma más de terminación del procedimiento. En este caso hay que entender la diferencia entre desistimiento y renuncia.

El desistimiento es una forma de terminación, en la que el solicitante de una pretensión en concreto desiste de su solicitud, pero no renuncia a su derecho.

Ejemplo de esto: Una persona pasea por el centro de su ciudad, en un momento dado tropieza con una alcantarilla que está mal colocada. En el momento por la vergüenza de caerse, por el daño que se ha hecho. Solicita responsabilidad patrimonial al ayuntamiento de su ciudad.

Sin embargo, pasado el tiempo cuando le requieren para aportar informes pruebas y todo lo que conlleva un procedimiento administrativo. Desiste de su solicitud, porque ya no le interesa, o ya no está enfadado o no lo apetece.

En este caso está desistiendo de la solicitud concreta, pero no está renunciando a ejercer posteriormente el mismo derecho en una solicitud posterior.

En la renuncia, por el contrario, el solicitante si renuncia a su solicitud y a su derecho.

Terminación por desistimiento de oficio, por la administración pública

El procedimiento administrativo, puede terminar de oficio por parte de la administración, desistiendo del procedimiento administrativo.

Como ves, en el caso de la administración, esta solo puede desistir, pero nunca renunciar a sus funciones públicas.

Utilizando un paralelismo con un padre con respecto a su hijo.

Un padre puede desistir de imponer un castigo concreto a su hijo, sin embargo, no podrá renunciar, a sus obligaciones que conlleva la patria potestad, entre ellas educar.

La terminación del procedimiento administrativo por renuncia y desistimiento por el interesado

Hay que tener en cuenta varios puntos, en esta forma de terminación del procedimiento. (artículo 94 de la Ley de procedimiento administrativo)

• Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.
• Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorpore las firmas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
• La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia.
• Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la renuncia al interesado y seguirá el procedimiento.

Terminación del procedimiento por caducidad de este

La caducidad siempre se produce en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, y se debe a la inactividad del interesado o dicho de otra manera. La no realización de trámites por parte del interesado, cuando estos fueran necesarios para la continuación del procedimiento.

Estos trámites como dice la ley de procedimiento deben ser necesarios para que el procedimiento continúe, de no ser necesarios el interesado solamente decae en ese trámite.

Cuando se da esa inacción por parte del interesado, la administración requiere a este para su realización, indicándole que, de no hacerlo en el plazo de tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento.

Por último, como dice la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo, la caducidad no produce la prescripción de la acción (solicitar una vez más una pretensión). Pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción.

Ejemplo de esto último. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de la administración (solicitar una indemnización a la administración por un hecho, imputable a ella) prescriben al año.

Sí el solicitante del ejemplo anterior (el que se cayó por culpa de una alcantarilla en mal estado) es requerido por la administración y no realiza los tramites en el plazo de tres meses y en consecuencia caduca el procedimiento.

El tiempo que duro el procedimiento de responsabilidad patrimonial nos es computable a efectos de prescripción. Pero su derecho no prescribe podría presentar una nueva solicitud.

Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común

Esta tramitación se da en los procedimientos que no tiene mucha complejidad o cuando se dan razones de interés público para esta tramitación de “urgencia”.

Cuando se acuerda esta tramitación simplificada, el órgano administrativo debe notificarlo a las interesados. Pudiendo estos últimos oponerse a ello, en este caso de oposición a esta tramitación “urgente”. El procedimiento debe seguir los trámites ordinarios.

Esta tramitación simplificada tiene la característica que se debe resolver en un plazo de treinta días, y además tiene únicamente los siguientes trámites, para hacerlo más rápido.

• Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
• Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
• Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
• Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
• Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.
• Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
• Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.

Por último, te dejo un…

Esquema del procedimiento administrativo

Lecturas recomendadas:

Conceptos utilizados en este artículo

Hasta aquí el artículo de hoy sobre el procedimiento administrativo común de las administraciones públicas.

Te veo en el próximo artículo que ya estoy preparando, y te recuerdo que puedes buscarme en Google como Aprende derecho con ius cogens o aprende derecho con Jaime Alarcón