SUPUESTO PRÁCTICO OFICIAL de 2021 (RESUELTO Y COMENTADO. AYUDANTES DE IIPP)

El supuesto de esta semana es el número 1 del examen de supuestos del año 2021 de las oposiciones a Ayudante de Instituciones Penitenciarias.

He elegido este porque, me interesa analizar un asunto controvertido como es la competencia para conceder las vacaciones de los funcionarios de los centros penitenciarios.

Enunciado

El beve encunciado del supuesto, dice así:

Vemos que, el supuesto, gira en torno a una resolución de la directora del centro penitenciario denegando unas vacaciones a un funcionario. Antes de comenzar con las preguntas, cabe preguntarse si la directora es competente para concederlas. El supuesto, directamente no lo pregunta, pero es importante saberlo. Más si cabe, cuando, sí, pregunta el recurso que cabe contra dicha resolución denegatoria.

Con esta finalidad, vamos a examinar la normativa de función pública:

Tenemos que el TRBEP, no hace mención alguna a la competencia de los órganos administrativos para la concesión de permisos y vacaciones. Es normal, dado que es una normativa básica de aplicación general a todas las Administraciones públicas, y sujeta a desarrollo normativo posterior, por cada una de ellas, a través de sus propias leyes de función pública. La AGE, no ha desarrollado el TREBEP, con su propia ley de función pública, por lo que tenemos un vacío normativo, cubierto en parte por la Ley 30/84 de medidas para la reforma de la Función Pública y su normativa reglamentaria de desarrollo.

La Ley 30/84, que como se ha dicho, es la norma que, en la AGE, cubre la laguna de no haber desarrollado el TREBEP. Si hace referencia a competencias en materia de personal funcionario. En concreto, el artículo 10, atribuye a los delegados del gobierno “las competencias que la legislación vigente atribuye a los Subsecretarios y a los Directores generales en relación al personal de los servicios periféricos de la Administración del Estado”. Es interesante, porque, en caso de ser competentes los subsecretarios, para conceder las vacaciones, ya sabríamos que el órgano competente no es la directora, sino la delegación del gobierno. Habrá que verlo, sigamos analizando la normativa.

Entonces, ¿Son competentes los subsecretarios para conceder las vacaciones? Yendo al artículo 63 de la Ley 40/2015, la cual recoge las competencias es este órgano, tenemos que no hay ninguna referencia a la competencia en la concesión ni de permisos, ni de vacaciones. Tampoco era de esperar otra cosa. Solo, hay una referencia genérica en la letra F de dicho artículo que dice que, al subsecretario, le corresponde desempeñar “Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento”. Sigamos con la normativa.

Si continuamos buscando, tenemos el Real Decreto 2169/1984, de atribución de competencias en materia de personal, que todavía continua hoy plenamente vigente. Y, nos dice en el artículo 11 que, “Corresponde a los Subsecretarios de los Ministerios, respecto a los funcionarios destinados en los Servicios Centrales de los mismos y de sus Organismos Autónomos y demás Entidades dependientes de los mismos, y a los Delegados del Gobierno en relación a los funcionarios destinados en servicios periféricos: (…) la concesión de permisos o licencias”. Como sospechaba, los permisos y licencias los concede en los servicios centrales los subsecretarios y en los periféricos (el centro penitenciario es un servicio periférico) los delegados del gobierno. Sin embargo, en la práctica esto no es así, dado que la realidad nos muestra que en el día a día, son los directores los que conceden las vacaciones.

La explicación es que, permisos y licencias, son conceptos separado del de vacaciones. Vamos que no es lo mismo. Por lo tanto, esta norma tampoco atribuye la competencia parta la concesión de las vacaciones de los funcionarios.

Tampoco nos resuelve nada la Orden INT/985/2005 de delegación de competencias en el ámbito del Ministerio del Interior, ni la Instrucción 7/2019 sobre jornada y horarios de trabajo del personal funcionario y laboral destinado en los servicios periféricos de la SGIIPP y de la ETP y FE. No hay referencias, respecto del asunto que estamos examinando. Como tampoco la hay en la Resolución de 28 de febrero de 2019, de la Secretaría de Estado de Función Pública, por la que se dictan instrucciones sobre jornada y horarios de trabajo del personal al servicio de la AGE y sus organismos públicos.

No hay normativa, que atribuya a los directores competencias para conceder las vacaciones. Y, sin embargo, se hace. Es decir, la única norma es la costumbre “siempre se ha hecho así”. A mí nunca me ha gustado, que una afirmación no se pueda fundamentar en una norma escrita. Provoca inseguridad jurídica, y a ti más como opositor. Sigamos buscando.

Dado que no hay norma concreta, debemos acudir a la que nos da la solución en estos casos. Y, la encontramos en la Ley 40/2015, cuyo artículo 8.3, nos dice “Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio”.

Te lo traduzco, aplicado a nuestro caso concreto: Estando claro que la AGE, es competente para conceder las vacaciones de un funcionario de un centro penitenciario de la AGE, pero que al no haber norma que atribuya la competencia aun órgano concreto, el competente es el inferior jerárquico por razón de la materia y del territorio. Y este órgano, es el director. Es el inferior jerárquico si partimos desde el centro penitenciario al Ministro del Interior, no hay ninguno que sea más inferior. Y, además, es competente por razón de la materia, dado que, el artículo 280.2 1^o del RP, le atribuye la labor de Dirigir, coordinar y supervisar la ejecución de las directrices del centro directivo relativas a la organización de los diferentes servicios de (…) personal y gestión económico-administrativa”. Pues, tienes que tener en cuenta que los subdirectores no son órganos administrativos, si acaso el administrador.

Ahora sí, vamos con las preguntas sabiendo que la directora es competente.

Primera pregunta

Conforme dispone la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, la respuesta ofrecida:

a) Es conforme a derecho y suficiente para responder a la solicitud, no requiriendo motivación añadida.

b) Adolece de la motivación imprescindible y, por tanto, es anulable

c) Adolece de la motivación imprescindible, pero al estar dictada por autoridad que tiene decretada la competencia es jurídicamente correcta.

d) Adolece de la motivación imprescindible y está dictada por autoridad incompetente, por lo que es radicalmente nula

Tenemos que, las opciones propuestas por el tribunal giran en torno a la motivación del acto administrativo de denegación de las vacaciones. Esto nos facilita la resolución de la pregunta, dado que no tenemos que desviar la atención.

Sabemos que la única motivación de la directora ha sido la palabra “denegada”. Por tanto, no motiva en hechos o normas concretas. Entonces, la pregunta es ¿Necesita de motivación el acto de denegación? Dice el artículo 35 a) de la Ley 39/2015 que “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho: (…) los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos”. Por tanto, la denegación de las vacaciones ha de ser motivada, dado que estas, son un derecho subjetivo reconocido a los funcionarios en el artículo 50 del TREBP.

Descartamos la opción a) y la d). Pues con respecto a la a), el acto, ha de ser motivado. Respecto a la d) el acto si ha sido dictado por autoridad competente, según ya se ha razonado al comienzo del supuesto.

Nos quedamos con las opciones b) y c). Y, para abreviar, vemos que según el artículo 48.1 de la Ley 39/2015, nos dice que “Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”. La falta de motivación es una infracción del ordenamiento jurídico, dado que infringe el artículo 35.1 a) de la misma ley, por haber incumplido el deber de motivación.

Por tanto, la opción correcta es la B.

Segunda pregunta

Conforme dispone el Artículo 40 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas la notificación de la denegación del disfrute de vacaciones:

a) Ha de cursarse dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado

b) Ha de completarse dentro del plazo de 15 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado

c) Ha de cursarse dentro del plazo de 15 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado

d) Ha de completarse dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado

Este es un acto que, al afectar a un derecho del interesado (denegación de las vacaciones), ha de ser notificado, conforme señala el artículo 40.1 de la Ley 39/2015. Además, en el apartado 2 del mismo artículo, dispone que “Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado”.

Por tanto, la opción correcta es la A.

Tercera pregunta

El funcionario M.J.E, disconforme con la resolución de la Directora, desea impugnarla. En el caso de que la competencia original para autorizar o denegar el disfrute de vacaciones sea de la Directora, el funcionario deberá interponer:

a) Recurso potestativo de reposición, que resolverá la Directora del Centro Penitenciario

b) Recurso de alzada, que resolverá el Director General de Ejecución Penal y Reinserción Social

c) Recurso de alzada, que resolverá el Secretario General de Instituciones Penitenciarias

d) Recurso preceptivo de reposición, que resolverá la Directora del Centro

Antes de dilucidar el recurso procedente contra un acto administrativo, hay que saber si, el mismo, pone fin, o no, a la vía administrativa. En el caso que nos ocupa, tenemos la denegación de las vacaciones por parte de la directora, y examinando las causas que provocan la finalización de la vía administrativa del artículo 114 de la Ley 39/2015, sabemos que, no pone fin. Dado que, entre otras, la directora tiene superior jerárquico. En este caso, su superior es la Secretaria General de Instituciones Penitenciarias.

Por tanto, no pone fin a la vía administrativa.

Dado que sabemos que, no pone fin a la vía administrativa el acto de la directora, debemos descartar el recurso de reposición, pues como indica el artículo 123 de la Ley 39/2015, dicho recurso, se interpone solamente contra los actos que ponen fin a la vía administrativa.

Descartado el recurso de reposición, solo nos queda revisión y alzada. Sobre el primero no entramos a analizarlo, dado que el supuesto no lo propone como respuesta. Por tanto, solo queda alzada. Veamos que dice el artículo 121 de la Ley 39/2015: “Las resoluciones y actos (…), cuando no pongan fin a la vía administrativa, podrán ser recurridos en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó”.

Una vez sabemos que, el recurso procedente es alzada. Solo nos queda saber ante que órgano se interpondrá. En este sentido, el supuesto propone dos opciones: O ante el Secretario General de Instituciones Penitenciarias. O ante el Director General de Ejecución Penal y Reinserción Social. Descartamos de inmediato a este último. Y, lo hacemos porque, conforme al artículo 7 del Real Decreto 734/2020, de desarrollo de la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, a este órgano le corresponde las cuestiones relativas al régimen penitenciario de los centros, y las resoluciones administrativas precisas para la ejecución de penas. Tiene algunas más, pero en nada relacionadas con la gestión del personal que prestan servicios en los centros penitenciarios. En definitiva, no es competente para conocer del recurso de alzada, quedándonos únicamente el Secretario General de Instituciones Penitenciarias.

Por tanto, la opción correcta es la C.

Cuarta pregunta

El funcionario M.J.E. dirige el recurso al Secretario de Estado de Seguridad, en le convicción de que éste es el superior jerárquico del Secretario General de Instituciones Penitenciarias y, por tanto, el competente para resolver. Dicha autoridad deberá:

a) Dictar resolución inadmitiendo, sin más, el recurso, ya que no es competente

b) Resolver el recurso, ya que es de su competencia

c) Archivar el recurso, sin más trámites

d) Remitir el recurso a quien tenga atribuida la competencia, comunicándolo al interesado

Nos encontramos que, el funcionario interpone el recurso ante el Secretario de Estado de Seguridad. No iba mal encaminado, antes la SGIIPP dependía de este órgano. Aunque tampoco hubiera sido el competente. Sin embargo, desde la modificación operada por el Real Decreto 146/202, sobre el Real Decreto 139/2020 por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, la dependencia del SGIIP es directa del Ministro del Interior.

Al margen de lo anterior, que ya lo dice el supuesto. El funcionario lo dirige erróneamente al Secretario de Estado de Seguridad. Para estos casos, tenemos el artículo 14 de la Ley 40/2015 que nos dice “El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados”.

Por tanto, la opción correcta es la D.

Quinta pregunta

¿La presentación del recurso administrativo permite al interesado disfrutar las vacaciones en el periodo solicitado?:

a) No, salvo que lo reclame expresamente el recurrente, en cuyo caso el acto se paraliza sin más y podría disfrutarlas

b) Sí, la interposición del recurso conlleva siempre la paralización de la ejecución y podría disfrutarlas

c) Sí, pero sólo en el caso del que recurso procedente sea el de reposición

d) No, los actos administrativos se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan

La interposición de recursos administrativos contra un acto nunca paraliza, sin más, la eficacia del mismo. A diferencia de lo que ocurre en el ámbito penal. En derecho administrativo, la Administración goza de la prerrogativa de presunción de validez de sus actos. Dos, son los artículos en los que fundamento mi afirmación:

• Por un lado, el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, dice que “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa”.
• Por otro lado, el artículo 117.1 de la Ley 39/2015, dice que “la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado”.

Lo anterior no impide que, el recurrente solicite, al órgano al que recurre, que suspenda la ejecución del acto administrativo, pero para ello debería alegar y demostrar perjuicios al interés público o a terceros. Pero, no vamos a entrar ahora en esto.

Por tanto, la opción correcta es la D.

Hasta aquí el supuesto de esta semana. Si quieres que resuelva un supuesto concreto, o para cualquier otro asunto. Escribe en los comentarios, o bien envíame un correo electrónico a jaime.alarcon@ius-cogens.com